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頂層設(shè)計(jì)的緣由

        “智慧城市”建設(shè)的浪潮正在席卷全球。與“數(shù)字城市”相比，“智慧城市”的特征主要表現(xiàn)在城市運(yùn)行狀態(tài)的自動(dòng)感知、信息更加充分的共享和發(fā)掘、信息系統(tǒng)更加的智能。“智慧城市”為人類描繪了非常美好的發(fā)展愿景，但在實(shí)踐過程中，卻遭遇到了很多難題，比如如何實(shí)現(xiàn)智慧城市的集約化建設(shè)、系統(tǒng)互聯(lián)和資源共享。

        在信息化發(fā)展的初期，由于整體設(shè)計(jì)能力的不足，以及缺乏信息化統(tǒng)籌機(jī)制，經(jīng)歷了一段以項(xiàng)目為中心的發(fā)展過程，政府各部門獨(dú)立地建設(shè)了一系列的信息系統(tǒng)，逐步形成了隨意生長(zhǎng)的“系統(tǒng)叢林”，在“叢林”中，系統(tǒng)之間互不相連，信息資源重復(fù)采集、互不共享，造成許多重復(fù)建設(shè)和投資浪費(fèi)。如果這種局面繼續(xù)延續(xù)，在“智慧城市”建設(shè)的過程中必然會(huì)遇到各自為政、信息孤島等老問題，大大增加了智慧城市建設(shè)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

        頂層設(shè)計(jì)為解決智慧城市發(fā)展難題提供了一條切實(shí)可行的道路。頂層設(shè)計(jì)是在智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略（規(guī)劃）指導(dǎo)下，旨在為智慧城市建設(shè)實(shí)施提供指導(dǎo)的“控制性規(guī)劃”。頂層設(shè)計(jì)主要明確智慧城市建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容、各重點(diǎn)內(nèi)容之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，以避免分散投資和重復(fù)建設(shè)。

頂層設(shè)計(jì)的特征

        “頂層設(shè)計(jì)”的概念由來已久，本意是指自高端開始的總體構(gòu)想，這一概念源于系統(tǒng)工程學(xué)領(lǐng)域的自頂向下設(shè)計(jì)(Top-down Design)。1969年，尼克勞斯·沃斯(Niklaus Wirth)提出采用“自頂向下逐步求精、分而治之”的原則進(jìn)行大型程序的設(shè)計(jì)，即從需要解決的問題出發(fā)，自頂向下將復(fù)雜問題逐步分解成一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的子問題，每個(gè)子問題可以再進(jìn)一步分解，直到問題容易地解決。

        自從中央提出改革需要“頂層設(shè)計(jì)”后，頂層設(shè)計(jì)逐漸被信息化領(lǐng)域的官員和學(xué)者廣為討論。關(guān)于“智慧城市”頂層設(shè)計(jì)的定位，最大的分歧在于如何平衡頂層設(shè)計(jì)和信息化規(guī)劃的關(guān)系。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)是規(guī)劃的落實(shí)和具體化，而另一種觀點(diǎn)正好與之相反。

        我們認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵特征可以歸納為兩個(gè)方面，層次上處于“頂層”，設(shè)計(jì)對(duì)象以“體系結(jié)構(gòu)”為中心。

        所謂的“頂層”包含兩個(gè)層面：一是頂層設(shè)計(jì)的視角是信息系統(tǒng)的最頂層，這里所指的頂層可以是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)城市、或是一個(gè)政府部門信息體系的最高層；二是“自頂向下”的設(shè)計(jì)步驟，一般首先完成最高層的結(jié)構(gòu)和框架設(shè)計(jì)后，再逐層細(xì)化完成更細(xì)致的設(shè)計(jì)。

        所謂的“體系結(jié)構(gòu)”是指頂層設(shè)計(jì)與信息化規(guī)則相比，更注重于用工程科學(xué)的方法，對(duì)整體體系架構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容上更關(guān)注系統(tǒng)、信息資源和基礎(chǔ)設(shè)施的體系結(jié)構(gòu)，更關(guān)注對(duì)全局的約束性要求，架構(gòu)性更強(qiáng)、技術(shù)性更強(qiáng)。規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，在設(shè)計(jì)的層次上都處于最高層，或者換一種說法，是對(duì)全局的規(guī)劃，但從規(guī)劃或設(shè)計(jì)的對(duì)象上看，規(guī)劃偏重于長(zhǎng)期的愿景和任務(wù)的設(shè)計(jì)，頂層設(shè)計(jì)偏重于信息化體系架構(gòu)的設(shè)計(jì)，頂層設(shè)計(jì)將體系架構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)打開，比規(guī)劃更接近于信息系統(tǒng)、更加的細(xì)致。

        一個(gè)好的頂層設(shè)計(jì)，不在于如何詳盡地規(guī)定、分析每個(gè)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)的細(xì)節(jié)，而在于其是否能夠用最明確的規(guī)則、最少的約束和最簡(jiǎn)潔的文字構(gòu)建出一個(gè)完整而歧義少的信息化體系。遵循這個(gè)體系，各方可以獨(dú)立地開展系統(tǒng)的建設(shè)，完成后，可以形成一個(gè)符合預(yù)期設(shè)計(jì)的目標(biāo)的完整體系。

        需要注意的是，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該在基礎(chǔ)設(shè)施、共性支撐和統(tǒng)籌要求較高、應(yīng)用較為成熟的領(lǐng)域制定總體的要求，留出新技術(shù)、新應(yīng)用的創(chuàng)新空間，鼓勵(lì)試點(diǎn)示范，待發(fā)展較為成熟后，再納入頂層設(shè)計(jì)的總體框架，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與創(chuàng)新的協(xié)同促進(jìn)。如果把“智慧城市”比喻成為一片有序發(fā)展、充滿生機(jī)的“智慧森林”，“規(guī)劃”明確了森林的基本形態(tài)、占地面積和建設(shè)計(jì)劃，而“頂層設(shè)計(jì)”則細(xì)致地設(shè)計(jì)了“智慧森林”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，包括了土壤、水系、樹種的布局，以及樹木移栽的方式等等。

做好頂層設(shè)計(jì)

        “智慧城市”是一個(gè)十分復(fù)雜的信息化體系，一般情況下，包含了網(wǎng)絡(luò)、共性平臺(tái)、信息資源、應(yīng)用系統(tǒng)和服務(wù)渠道等層次，頂層設(shè)計(jì)不可能一次到位，也難以要求所有的部門完全按照一個(gè)剛性的框架開展建設(shè)。可行的做法是由易到難，建立框架，層層推進(jìn)，逐步深入。

        第一步，以智慧城市公共平臺(tái)的頂層設(shè)計(jì)作為切入點(diǎn)。

        通過頂層設(shè)計(jì)明確全市統(tǒng)籌的網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源、共享交換平臺(tái)和地理空間信息平臺(tái)等共性支撐平臺(tái)，為全市各單位信息化建設(shè)和應(yīng)用提供共性服務(wù)。以公共平臺(tái)作為頂層設(shè)計(jì)的切入點(diǎn)。在技術(shù)上，以云計(jì)算的方式建設(shè)公共服務(wù)平臺(tái)可行性高；在業(yè)務(wù)上，公共平臺(tái)的統(tǒng)籌建設(shè)不涉及復(fù)雜的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，工作簡(jiǎn)單易行，因此，對(duì)于各地的信息化主管部門而言，開展公共平臺(tái)頂層設(shè)計(jì)更加可行、易操作和有效?；谶@方面的考慮，工信部近期發(fā)布了《基于云計(jì)算的電子政務(wù)公共平臺(tái)頂層設(shè)計(jì)指南》，就各省市政府如何組織開展公共平臺(tái)頂層設(shè)計(jì)提出了較為詳細(xì)的指導(dǎo)意見，希望通過陜西、福建和海南等省份的試點(diǎn)，全面推進(jìn)電子政務(wù)的集約化發(fā)展。

        第二步，設(shè)計(jì)重大工程，構(gòu)建智慧城市的骨干。

        重大工程在智慧城市中起到支撐部門協(xié)同、滿足城市關(guān)鍵迫切需求的作用。通過頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃跨部門重大協(xié)同應(yīng)用、領(lǐng)導(dǎo)決策支撐服務(wù)體系、公眾信息集成服務(wù)體系、領(lǐng)域主題共享數(shù)據(jù)資源等，可以直接滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，有利于集中資源解決關(guān)鍵問題，減少部門各自為政的重復(fù)建設(shè)，有效地推進(jìn)統(tǒng)籌和集約。國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)在國(guó)家層面開展了通過重大工程推進(jìn)統(tǒng)籌和共享的探索，制定了《“十二五”國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》，計(jì)劃通過建設(shè)重大工程，特別是跨部門的重大應(yīng)用，進(jìn)一步加快國(guó)家政務(wù)信息化的發(fā)展，強(qiáng)化信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和互聯(lián)互通，提升政務(wù)信息化建設(shè)效能。

        第三步，將總體框架滲透到部門。

        在“智慧城市”的基礎(chǔ)設(shè)施和骨架體系建設(shè)完成后，應(yīng)進(jìn)一步完成部門一級(jí)的頂層設(shè)計(jì)，通過發(fā)布規(guī)范性文件的形式，要求有關(guān)部門在已經(jīng)形成的公共平臺(tái)和重大應(yīng)用框架下，按照統(tǒng)籌集約建設(shè)的思路，將總體框架的要求貫徹到部門內(nèi)部的信息化體系中，逐步建設(shè)從頂層到末梢的全局有序的“智慧森林”。

用好頂層設(shè)計(jì)

        頂層設(shè)計(jì)終歸是一個(gè)關(guān)于如何開展信息化的工作思路，如果不能成為指導(dǎo)工作的指南，追究還是會(huì)成為毫無價(jià)值的空中樓閣。從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐看，頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施需要重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方面：

        首先，必須讓頂層設(shè)計(jì)成果成為各方認(rèn)可的工作指南。要想做到這一點(diǎn)，需要在開展頂層設(shè)計(jì)的時(shí)候，讓相關(guān)方都參與到頂層設(shè)計(jì)工作中，使頂層設(shè)計(jì)成為集體智慧、反映各方訴求的綜合方案；在頂層設(shè)計(jì)完成后，需要開展廣泛、深入、持續(xù)的培訓(xùn)和宣傳，讓各方深刻掌握頂層設(shè)計(jì)內(nèi)在的思路，實(shí)現(xiàn)知識(shí)的內(nèi)化，并進(jìn)一步成為內(nèi)在工作指南。值得注意的是，目前很多城市的信息化頂層設(shè)計(jì)都是由信息化主管部門負(fù)責(zé)，缺乏綜合各方需求的內(nèi)在機(jī)制，應(yīng)當(dāng)盡力避免單打獨(dú)斗的工作方法。

        其次，要為頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)設(shè)計(jì)制度性的安排。重點(diǎn)應(yīng)該將頂層設(shè)計(jì)執(zhí)行與信息化資金的安排和績(jī)效考核相結(jié)合，應(yīng)當(dāng)安排信息化主管部門負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)的執(zhí)行，并賦予其足夠而有效的權(quán)利；在工作機(jī)制上，應(yīng)改變以部門預(yù)算為主、以單個(gè)項(xiàng)目建設(shè)為中心的信息化建設(shè)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)按照頂層的框架，以重大應(yīng)用建設(shè)為主線，有步驟推進(jìn)全局的信息化建設(shè)；此外，必須建立信息化設(shè)計(jì)、建設(shè)、驗(yàn)收、考核的閉環(huán)管理機(jī)制，從多個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)的落地實(shí)施。只有通過嚴(yán)格的制度安排，才能確保頂層設(shè)計(jì)不會(huì)流于形式，不會(huì)因?yàn)椴块T的利益因素束之高閣。

        最后，頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)不斷完善的過程。即使科學(xué)的設(shè)計(jì)過程、最優(yōu)秀的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)也沒有能力設(shè)計(jì)完美的信息化體系，同時(shí)外部環(huán)境的發(fā)展和變化也會(huì)對(duì)頂層設(shè)計(jì)成果不斷提出新的要求，因此，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該保持更新，根據(jù)外部要求和信息技術(shù)發(fā)展的新情況，做出必要的調(diào)整，以符合最新的要求。

展現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)

        整體而言，信息化頂層設(shè)計(jì)在我國(guó)還處于起步和探索階段。在國(guó)家層面，工信部推進(jìn)的公共平臺(tái)頂層設(shè)計(jì)方法后，國(guó)家發(fā)改委運(yùn)用頂層設(shè)計(jì)的方法，規(guī)劃“十二五”時(shí)期重大電子政務(wù)工程；在地方層面，北京、陜西、福建、武漢等省市都在探索頂層設(shè)計(jì)的工作方法。目前，各方對(duì)于頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵和設(shè)計(jì)方法沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但是，各方都將頂層設(shè)計(jì)作為破解信息化分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、煙囪林立等難題的重要方式，各級(jí)政府正在按照自己的方式探索信息化集約發(fā)展道路。

        統(tǒng)籌集約的迫切性，是我國(guó)信息化所處的發(fā)展階段所決定的，也是邁向“智慧城市”所必須完成的跨越。雖然需要很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)信息化才能走出一條有效的統(tǒng)籌之路，但是，可以越來越清晰地看到，頂層設(shè)計(jì)將會(huì)成為加快這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最重要的方法。